28 امرداد 1405اگر بنا بود در نظام پادشاهی مشروطه، شاه هر زمان که تمایل داشت وزرا را عزل کند، دیگر پادشاهی مشروطه معنای خود را از دست میداد. چنین برداشتی با دیگر اصول متمم قانون اساسی نیز در تعارض آشکار است. از اینرو، اصل ۴۶ متمم قانون اساسی را میتوان ناظر بر نقش تأییدی و تشریفاتی شاه دانست، نه اینکه شاه تنها تصمیمگیرنده درباره عزل و نصب وزیران باشد؛ برداشتی که با جایگاه پادشاه در یک نظام مشروطه نیز سازگارتر است.
با وجود اسناد فراوان درباره وقایع مربوط به کودتای ۲۸ مرداد، بهویژه اسناد منتشرشده از سوی وزارت امور خارجه ایالات متحده آمریکا، هنوز کسانی هستند که کودتا بودن این رویداد را انکار میکنند! آنها برای اثبات دیدگاه خود به برخی از اصول قانون اساسی مشروطه استناد میکنند.
این در حالی است که اسناد موجود به روشنی نشان میدهد طرح کودتا علیه دولت، با برنامهریزی و هدایت دولتهای خارجی انجام شده بود.
با توجه به فعالیت گسترده جریانهای تبلیغاتی که با انگیزههای سیاسی در پی ارائه روایتی متفاوت از این رویداد هستند، بررسی این ادعاها ضروری به نظر میرسد.
یکی از اصولی که در این زمینه به آن استناد میشود، اصل ۴۶ متمم قانون اساسی مشروطه است. در ادامه، اصل ۴۶ متمم قانون اساسی و نسبت آن با سایر اصول بررسی میشود.
در اصل چهلوششم متمم قانون اساسی مشروطه آمده است:
عزل و نصب وزرا به موجب فرمان همایون پادشاه است
اگر این اصل را به این معنا تفسیر کنیم که شاه هر زمان و صرفا بر اساس اراده شخصی خود اختیار عزل وزیران را داشته است، این برداشت با اصول دیگر متمم قانون اساسی تعارض جدی پیدا میکند.
در این اصل نیز از عبارتهایی مانند «اختیار عزل و نصب» یا «حق عزل و نصب» سخنی به میان نیامده، بلکه عبارت «به موجب» به کار رفته است که بر الزامآور بودن فرمان شاه دلالت دارد.
اصل ۶۴ متمم قانون اساسی مقرر مشروطه میکند:
وزرا نمیتوانند احکام شفاهی یا کتبی پادشاه را مستمسک قرار داده، سلب مسئولیت از خودشان بنمایند
همچنین در اصل ۴۵ متمم هم آمده است:
کلیه قوانین و دستخطهای پادشاه در امور مملکتی وقتی اجرا میشود که به امضای وزیر مسئول رسیده باشد و مسئول صحت مدلول آن فرمان و دستخط همان وزیر است.
اصل ۴۴ متمم، نقش شاه را بهخوبی روشن میکند؛ بر اساس این اصل، شخص پادشاه از مسئولیت مبری است و مسئولیت امور دولت بر عهده وزیران و در برابر مجلسین است:
شخص پادشاه از مسئولیت مبری است وزراء دولت در هرگونه امور مسئول مجلسین هستند.
با توجه به این اصولی که اشاره شد، روشن است که شاه نمیتوانسته بهطور یکجانبه و صرفاً با صدور فرمان، وزیران را عزل یا نصب کند؛ زیرا هر فرمان برای اجرا نیازمند تایید سایر نهادها بوده است. بنابراین، تفسیر اصل ۴۶ بهعنوان اعطای اختیار مطلق به شاه، با سایر اصول قانون اساسی سازگار نیست.
این پرسش مطرح میشود که اگر اصل ۴۶ به معنای اختیار مطلق شاه در عزل و نصب وزیران نبوده، پس هدف از درج آن چه بوده است؟
با توجه به مجموعه اصول قانون اساسی آن دوران و همچنین شیوه عملکرد نظامهای مشروطه و به ویژه اهداف نظام مشروطه در ایران، میتوان این اصل را ناظر بر تشریفات قانونی و نقش تأییدی پادشاه دانست؛ نه تصمیمگیری مستقل او.
در نظامهای مشروطه، شاه از احترام ویژهای برخوردار است و فرمان او از نظر تشریفاتی اهمیت دارد. این اصل نیز به همین جایگاه و احترام اشاره میکند.
در اصل ۴۶ متمم قانون اساسی عبارت «به موجب فرمان» آمده است، این عبارت به آن معناست که صدور فرمان شاه برای نصب یا عزل وزیر ضروری بوده است. از این منظر، یک تفسیر آن است که شاه میتوانسته فرمان را صادر نکند و در نتیجه، آن را تأیید نکند؛ اما چیزی درباره اختیار شاه برای تصمیمگیری مستقل درباره نصب یا عزل وزیران نیامده است.
به بیان دیگر، چنین نبوده است که شاه بتواند در هر زمان و صرفاً بر اساس اراده شخصی خود، حکم عزل نخستوزیر را صادر کند و آن را به اجرا بگذارد. بلکه ابتدا باید فرایندهای قانونی و تصمیمگیری در نهادهای مسئول طی میشد و در پایان، فرمان پادشاه جنبه تأیید و رسمیت یافتن تصمیم را پیدا میکرد (1).
با این حال، در دوران مشروطه گاهی خارج از چارچوب قانون و با در نظر گرفتن سنتهای رایج، در دورههایی که مجلس وجود نداشت، شاه فرمان انتصاب نخستوزیر را صادر میکرد.
نکته مهم آنجاست که حکم عزل که توسط محمدرضا شاه پهلوی صادر و ارسال شد، امری معمول نبود؛ چراکه در نمونههای پیشین، نخستوزیر استعفا میکرد یا مجلس به او رأی عدم اعتماد میداد. البته استعفای نخست وزیر گاهی با درخواست شاه بود. بنابراین، ادعای اینکه محمدرضا شاه بر اساس یک سنت جاافتاده حکم عزل را صادر کرده است، نیازمند بررسی بیشتری است؛ زیرا در موارد پیشین، بدون هماهنگی با خود نخستوزیر یا مجلس، نخست وزیر برکنار نمیشد. در شرایطی که مجلس وجود نداشت در چند مورد شاه حکم نصب صادر کرد، نه حکم عزل.
برای نمونه، در ۳ اسفند ۱۲۹۹، احمدشاه قاجار با فرمان سلطنتی سیدضیاءالدین طباطبایی را به نخستوزیری منصوب کرد.
ولی هنگامی که مجلس وجود داشت، خلاف این موضوع رخ داد. در دوران احمدشاه، حکمی صادر شد که به موجب آن، سردار سپه، یعنی رضاشاه بعدی، عزل میشد. مجلس با این حکم مخالفت کرد و حتی دکتر مصدق نیز یکی از مخالفان آن بود. در نهایت، سردار سپه در مقام رئیسالوزرا باقی ماند؛ بنابراین، دستکم یک مورد روشن وجود دارد که مجلس با حکم عزل صادرشده از سوی شاه مخالفت کرده است.
اینکه گفته میشود در دوران فترت، یعنی زمانی که مجلس وجود نداشت، شاه میتوانست نخستوزیر را منصوب کند، مستند به قوانین آن دوران نبود، بلکه بر پایه سنتها انجام میشد.
با همه اینها، در آن دوران سنتها اهمیت داشتند و همانطور که از بررسی قانون مشخص است، تناقضات ظاهری در آن دیده میشود. قانون بهخودیخود نتوانسته بود همه شرایط را پیشبینی کند و برای آنها راهکار ارائه دهد.
آنچه از سنتهای سیاسی آن دوره به دست آمده و تقریباً مورد پذیرش قرار گرفته بود، این بود که هرگاه مجلس وجود داشت، شاه و مجلس هر دو باید نخستوزیر را تأیید میکردند. درباره عزل نخستوزیر نیز وضعیت به همین صورت بود. بااینحال، گاهی پیش میآمد که در زمانی که مجلس وجود نداشت، شاه نخستوزیر را منصوب میکرد تا روند کارهای مملکتی متوقف نشود؛ سنتهایی که قانون بهروشنی آنها را تبیین نکرده بود.
برای دانش بیشتر نگاه کنید:
آیا شاه مشروطه در دوران فترت حق عزل نخستوزیر را داشت؟
باید پذیرفت که قوانین باید بهگونهای تنظیم شوند که هیچ ابهامی نداشته باشند و امکان برداشتهای متناقض از آنها وجود نداشته باشد. ظاهر اصل ۴۶، اگر جدا از سایر اصول قانون اساسی مطالعه شود، ممکن است خواننده را به برداشت نادرستی برساند.
بدون تردید، این یکی از نقصانهای قانون در دوران مشروطیت است. با توجه به اینکه کشور ما در آن زمان تازه در حال تجربه چنین نظامی بود، وجود این کاستیها چندان دور از انتظار نبود و باید بپذیریم قانون اساسی مشروطه بدون اشکال و ابهام نبوده است.
تجربه مشروطه نشان میدهد که در تدوین قوانین آینده ایران باید از چنین ابهامهایی پرهیز کرد و قوانین را با زبانی روشن، دقیق و شفاف تنظیم نمود.
تفسیر هیچ اصلی از قانون اساسی نباید جدا از سایر اصول آن انجام شود. اگر اصل ۴۶ بهتنهایی مبنای استدلال قرار گیرد، ممکن است این تصور ایجاد شود که شاه اختیار مطلق در عزل و نصب وزیران داشته است؛ اما مطالعه همزمان اصول ۴۵، ۴۶ و ۶۴ نشان میدهد که چنین برداشتی با ساختار حقوقی نظام مشروطه سازگار نیست.
در یک نظام مشروطه، اصل بر مسئولیتپذیری وزیران و محدود بودن اختیارات پادشاه است. از همین رو اصل ۴۶ را باید ناظر بر تشریفات قانونی و رسمیت یافتن یا نهایتا تایید کردن تصمیمات دیگر مقامها و نهادها دانست؛ نه اعطای اختیار نامحدود به شاه.
در نتیجه، استناد به این اصل برای اثبات امکان عزل یکجانبه نخستوزیر از سوی شاه، بدون توجه به سایر اصول قانون اساسی، تفسیری ناقص و ناسازگار با کلیت اهداف مشروطه خواهد بود.
پانویس:
۱- در اصل ۴۸ هم آمده است که انتخاب رؤسای ادارات دولتی داخله و خارجه از حقوق پادشاه است، اما این امر با تصویب وزیر مسئول انجام میشود. بنابراین، در اینجا نیز تصمیم در چارچوب مسئولیت وزیر اتخاذ میشود و نقش شاه را باید در قالب تأیید یا عدم تأیید آن تصمیم تفسیر کرد، نه اعمال اراده مستقل.
